IAPI y la renta turística: una soberanía inconclusa

La inclusión del turismo receptivo dentro del IAPI no era una posibilidad teórica remota, sino una extensión lógica y necesaria de la doctrina peronista de soberanía económica. Si el Estado argentino hubiera aplicado al turismo receptivo la misma lógica de captura de divisas que aplicó al comercio de granos y carnes, habría convertido una actividad marginal en 1946 en una fuente estratégica de divisas para las décadas siguientes, habría desarticulado el poder de las operadoras extranjeras y habría sentado un precedente de soberanía sobre los servicios exportables. No lo hizo porque el IAPI nació como organismo de commodities, pero eso no invalida la potencia del planteo: lo que no se hizo por falta de visión puede hacerse por decisión política.

El Instituto Argentino de Promoción del Intercambio fue creado el 28 de mayo de 1946 por el Decreto 15.350. Su misión formal era promover el intercambio, pero su función real fue mucho más ambiciosa: monopolizar el comercio exterior argentino para capturar la renta de las exportaciones primarias y redistribuirla según las prioridades del desarrollo nacional.

Según los estudios de Susana Novick (investigadora del CONICET), el IAPI tuvo seis funciones centrales: comerciales, financieras, de regulación, de promoción y fomento, de abastecimiento y distribución, y de subsidio. No era una simple oficina de compraventa: era el instrumento mediante el cual el Estado se apropiaba del excedente agropecuario para financiar la industria, las obras públicas y el consumo interno.

Los números lo confirman. Entre 1946 y 1954, el Estado compró a través del IAPI el 80,5% de la producción de trigo, y en algunos años esa proporción llegó al 91,6%. Esa capacidad de compra le permitió fijar precios, regular mercados y, sobre todo, quedarse con la diferencia entre el precio interno y el precio internacional. Esa diferencia fue la fuente principal de divisas para la industrialización.

El IAPI fue, en esencia, un capturador de renta. Su lógica no era eliminar a los exportadores privados, sino desplazarlos del control de las divisas. Las grandes exportadoras —Bunge, Dreyfus, Louis Dreyfus— siguieron operando como intermediarias, pero su capacidad de capturar renta fue neutralizada por la regulación estatal. Esto es clave: el Estado no necesitó estatizar el comercio, solo necesitó controlar el flujo de divisas.

Raúl Scalabrini Ortiz había diagnosticado el problema años antes. En Reconquista escribió: “Todos los órganos de la economía argentina están subordinados a la dirección inglesa, especialmente a la dirección inglesa. Los ingleses son los dueños de los ferrocarriles —que son las arterias y las venas del organismo nacional—. Los ingleses son los monopolizadores del comercio de granos. Los ingleses, en su mayoría, son los dueños de los frigoríficos, que han trustificado el comercio de carnes”. El IAPI fue la respuesta institucional a ese diagnóstico: si los intermediarios son agentes del imperialismo, desplazarlos del control de la renta es un acto de soberanía.

            Mientras el IAPI monopolizaba el comercio de bienes, el turismo receptivo —la exportación de servicios turísticos— quedaba completamente fuera de su órbita. Esto no era inevitable. Era una ceguera de diseño. El turismo receptivo es, en términos de balanza de pagos, una exportación de servicios. El gasto de un turista extranjero en Argentina —hotel, comida, transporte, excursiones, compras— es una exportación invisible que ingresa divisas al país. En la contabilidad nacional, no hay diferencia esencial entre exportar una tonelada de trigo y exportar una estadía de una semana en Bariloche: ambas generan divisas y ambas pueden ser capturadas por intermediarios o por el Estado.

Si el IAPI fue creado para capturar las divisas del comercio de bienes, la misma lógica exigía capturar las divisas del comercio de servicios. El turismo receptivo era, en 1946, pequeño. Pero la tendencia mundial era clara: después de 1950, con la aviación comercial a reacción, las vacaciones pagadas y la expansión de la clase media en Europa y América del Norte, el turismo internacional se convertiría en un fenómeno de masas.

Los datos de la época muestran que Argentina ya recibía un flujo significativo, aunque modesto, de turistas extranjeros. En 1947 ingresaron 169.363 turistas extranjeros; en 1950, 210.013. La mayoría eran brasileños y uruguayos, seguidos por estadounidenses. No eran cifras comparables a las de España o Italia, pero eran el comienzo de una tendencia. El turismo receptivo iba a crecer, y Argentina no tenía ninguna estructura estatal para capturar sus divisas.

El argumento para incluir el turismo receptivo en el IAPI no es una construcción teórica forzada. Es la aplicación directa de la misma lógica que justificó el monopolio del comercio de granos. Primero, la cuestión de las divisas. En 1946, Argentina enfrentaba una escasez crónica de divisas. Las reservas del Banco Central eran limitadas, y las necesidades de importación para la industrialización eran enormes. Cada divisa contaba. El turismo receptivo generaba divisas, pero esas divisas quedaban en manos de operadoras extranjeras, aerolíneas internacionales y cadenas hoteleras foráneas. Las divisas del turismo receptivo se fugaban antes de entrar al país. Segundo, la cuestión de los intermediarios. Las operadoras de turismo receptivo eran, en su mayoría, sucursales de operadoras extranjeras. Thomas Cook, American Express y otras firmas internacionales controlaban los canales de distribución. El turista extranjero compraba su paquete en Nueva York, Londres o Río de Janeiro, y pagaba en esa ciudad. La operadora extranjera retenía su comisión, pagaba a la aerolínea en el exterior, y transfería a Argentina solo una fracción del gasto total, en muchos casos en pesos y no en divisas. El grueso de las divisas quedaba en el exterior. Tercero, la cuestión de la soberanía. Scalabrini Ortiz había demostrado que la dependencia argentina no era un problema de recursos, sino de control de los canales de comercialización. Los ferrocarriles, los frigoríficos, los bancos, las compañías de seguros: todo estaba en manos extranjeras. El turismo receptivo reproducía exactamente ese patrón. Los hoteles podían ser argentinos, los restaurantes podían ser argentinos, los taxis podían ser argentinos, pero el canal de comercialización —la operadora— era extranjero. Y el que controla el canal, controla la renta.

La conclusión es inescapable: si el Estado argentino tenía derecho a monopolizar las divisas del trigo, tenía el mismo derecho a monopolizar las divisas del turismo receptivo. No había ninguna razón de principio para tratar el trigo de manera distinta que el turismo. La única diferencia era que el trigo era visible y el turismo no. El argumento más fuerte a favor de la inclusión del turismo receptivo en el IAPI es que el IAPI ya había demostrado que el Estado argentino tenía la capacidad de hacer algo así. El IAPI no fue un experimento tímido. Fue un monopolio estatal agresivo que desplazó a las grandes exportadoras extranjeras del control de las divisas. Las exportadoras protestaron, los gobiernos extranjeros presionaron, los diarios liberales denunciaron el estatismo. Pero el IAPI siguió funcionando. El Estado argentino demostró que podía enfrentar y derrotar al lobby exportador.

Si el Estado podía enfrentar a Bunge y Dreyfus, podía enfrentar a Thomas Cook y American Express. Si podía monopolizar las divisas de la carne, podía monopolizar las divisas del turismo. La capacidad estatal ya estaba probada. Lo que faltaba no era capacidad, era decisión.  La prueba adicional está en la política cambiaria. En 1948, el Estado argentino prohibió la venta de divisas para viajes al exterior y llamó a los argentinos a veranear patrióticamente en el país. Esta medida demostró que el Estado entendía que el turismo era un canal de flujo de divisas. Pero su enfoque fue defensivo: frenar la salida de divisas por turismo emisivo. Nunca dio el paso ofensivo: capturar la entrada de divisas por turismo receptivo. Ese paso ofensivo era perfectamente posible. El Estado ya controlaba el mercado de cambios. Ya tenía un organismo de comercio exterior con capacidad de fijar precios y regular mercados. Ya había demostrado que podía enfrentar al lobby. Lo único que faltaba era incluir el turismo receptivo en la lista de sectores estratégicos.

El argumento de que “no se podía” se derrumba frente a la experiencia de otros países que hicieron exactamente lo que aquí se propone. España es el caso más contundente. A partir de 1960, el Estado franquista —que no era precisamente un modelo de eficiencia administrativa— creó el Ministerio de Información y Turismo, controló el ingreso de divisas por turismo, obligó a los turistas a cambiar pesetas en el Banco de España, y canalizó esas divisas hacia la industrialización. Los resultados fueron espectaculares: España pasó de recibir 6 millones de turistas en 1960 a más de 24 millones en 1970. Los ingresos por turismo pasaron de 297 millones de dólares en 1960 a 1.680 millones en 1970, cubriendo hasta dos tercios del déficit comercial español. Las operadoras extranjeras se adaptaron o quedaron marginadas. El lobby no pudo impedirlo porque el Estado tenía decisión política y capacidad de gestión.

México es el segundo caso. En 1974, el gobierno mexicano fusionó FOGATUR e INFRATUR para crear el Fondo Nacional de Fomento al Turismo (FONATUR). Su objetivo explícito era “diseñar destinos turísticos con estándares técnicos, no de crecimiento orgánico”. FONATUR construyó Cancún, Ixtapa y Los Cabos desde cero, en terrenos que eran manglares y pueblos de pescadores. Las cadenas hoteleras extranjeras operaban, pero bajo reglas mexicanas y con divisas que ingresaban al país. El Estado mexicano demostró que podía planificar, financiar, construir y gestionar infraestructura turística a gran escala.

España y México no son casos aislados. Son la prueba de que la inclusión del turismo receptivo en la estrategia de captura de divisas es posible cuando hay decisión política y capacidad estatal. Argentina tenía ambas cosas en 1946. No las usó para el turismo.

La objeción más seria a esta propuesta es el poder del lobby. Las operadoras extranjeras, las aerolíneas internacionales y las cadenas hoteleras tienen intereses poderosos y pueden resistir una política de captura estatal. ¿No habrían boicoteado a Argentina, dejando de traer turistas?

Esta objeción confunde poder de lobby con poder estructural. El lobby es efectivo cuando el Estado está dividido, cuando la política es ambigua, cuando hay actores internos que compiten por influencia. El poder estructural, en cambio, depende del control de recursos. Cuando el Estado tiene decisión política firme y capacidad de gestión, el lobby se convierte en un actor más con el que se negocia, no en un veto. La refutación es empírica. En el comercio de granos, las exportadoras extranjeras tenían un lobby poderosísimo. El IAPI las desplazó del control de las divisas. No pudieron impedirlo. En España, las operadoras europeas tenían un lobby poderoso. El Estado franquista las obligó a operar bajo reglas españolas. No pudieron impedirlo. En México, las cadenas hoteleras estadounidenses tenían un lobby poderoso. FONATUR las obligó a operar bajo reglas mexicanas. No pudieron impedirlo. El lobby no es un límite objetivo. Es una relación de fuerzas. Cuando el Estado tiene voluntad y capacidad, la relación de fuerzas se inclina a su favor. La estrategia para desarticular el lobby tiene cuatro pasos:

• Primero, dividir la coalición. Las aerolíneas quieren pasajeros. Los hoteles quieren ocupación. Las operadoras quieren comisiones. Si el Estado ofrece a las aerolíneas y a los hoteles un flujo garantizado de clientes, los separa de las operadoras. Las operadoras quedan aisladas.
• Segundo, crear canales alternativos. Si las operadoras extranjeras se niegan a vender Argentina, el Estado puede crear sus propias oficinas de turismo en el exterior y vender directamente. El costo es menor que la comisión que se lleva la operadora.
• Tercero, usar acuerdos bilaterales. Argentina tiene relaciones diplomáticas y comerciales con Brasil, Uruguay y Chile, que son los principales emisores de turistas. Un acuerdo bilateral puede garantizar el flujo de turistas por canales oficiales.
• Cuarto, mostrar resultados. Cuando el sistema estatal funciona —cuando los hoteles están llenos, las aerolíneas tienen pasajeros y los turistas están satisfechos—, las operadoras que boicotean pierden mercado. El boicot se vuelve contra ellas.

El argumento de que “en 1946 el turismo era muy pequeño” es cierto, pero irrelevante para la decisión de incluir el turismo receptivo en el IAPI. La cuestión no era el tamaño del turismo en 1946, sino la tendencia y la preparación institucional. El turismo internacional de masas despegó después de 1950. La aviación a reacción, las vacaciones pagadas y la expansión de la clase media crearon un mercado global que no existía antes de la guerra. Argentina tenía una ventana de oportunidad de aproximadamente veinte años —de 1950 a 1970— para construir una estructura estatal de captura de divisas turísticas antes de que el mercado se consolidara en manos de operadoras extranjeras.

Si el IAPI hubiera creado una sección de turismo receptivo en 1947, para 1955 habría tenido ocho años de experiencia. Para 1960, cuando el turismo masivo comenzaba a despegar, habría tenido trece años de experiencia y una estructura consolidada. Para 1970, habría capturado una porción significativa de un mercado que en España generaba 1.680 millones de dólares anuales. Argentina no lo hizo. No creó la sección. No construyó la estructura. No capturó las divisas. La ventana se cerró, y las divisas del turismo receptivo siguieron fluyendo hacia el exterior.

El IAPI no es solo un capítulo de la historia económica argentina. Es una lección de método. Su lógica fue: identificar un flujo estratégico de divisas, crear un instrumento estatal para capturarlo, enfrentar al lobby que se opone, y redistribuir la renta según las prioridades nacionales. Esa lógica es aplicable hoy. El turismo receptivo sigue siendo una exportación de servicios. Las divisas siguen fluyendo hacia operadoras extranjeras. El lobby sigue existiendo. La diferencia es que hoy el turismo es mucho más grande que en 1946, y las divisas en juego son mucho más importantes.

Un Estado que quiera recuperar soberanía sobre sus servicios exportables debe aplicar la misma lógica del IAPI al turismo receptivo. No necesariamente con un monopolio estatal, pero sí con mecanismos de captura de divisas, regulación de operadoras extranjeras y promoción estatal directa.

La doctrina peronista y el pensamiento de Scalabrini Ortiz ofrecen el marco. La experiencia de España y México ofrece el precedente. La capacidad estatal argentina —probada en el IAPI— ofrece la base. Lo único que falta es la decisión política. El IAPI fue el instrumento más poderoso de la soberanía económica argentina en el siglo XX. Capturó las divisas del comercio de granos y carnes, financió la industrialización, enfrentó al lobby exportador y demostró que el Estado argentino podía ser un actor estratégico, no un espectador. Sin embargo, el IAPI tuvo un límite: no incluyó el turismo receptivo. No capturó las divisas de los servicios. No enfrentó al lobby turístico. No construyó una estructura estatal de recepción. Dejó que las operadoras extranjeras, las aerolíneas internacionales y las cadenas hoteleras se quedaran con la renta de un mercado que crecería exponencialmente después de 1950. Eso no fue una fatalidad. Fue una decisión no tomada. El Estado tenía la capacidad. Tenía el precedente. Tenía la doctrina. Le faltó la visión.

La lección para el futuro es clara: la soberanía económica no admite excepciones. Si el Estado debe capturar las divisas del trigo, debe capturar las divisas del turismo. Si debe enfrentar al lobby exportador, debe enfrentar al lobby turístico. Si debe construir instituciones para el comercio de bienes, debe construir instituciones para el comercio de servicios. El IAPI demostró que se podía. La historia demostró que no se hizo. El futuro dirá si se hará.

Este artículo no es un ejercicio de historia contrafáctica. Es una propuesta de método. El IAPI no fue solo un organismo; fue una doctrina de acción estatal. Esa doctrina —identificar flujos estratégicos, capturarlos para la Nación, enfrentar a los intermediarios, redistribuir la renta— sigue siendo válida. El turismo receptivo es hoy un flujo estratégico de divisas. La pregunta no es si se puede capturar. La pregunta es si habrá decisión política para hacerlo.